Czy referendum będzie ważne? (analiza)

W zeszłym roku w Elblągu mieszkańcom udało się odwołać w referendum prezydenta miasta Grzegorza Nowaczyka oraz Radę Miejską. Aktualnie elblążanie ponownie sięgają po instytucje referendum. Tym razem chcą wypowiedzieć się co do potrzeby istnienia straży miejskiej oraz na temat odłączenia miasta od województwa warmińsko-mazurskiego i przyłączenia go do województwa pomorskiego. Szczególne emocje budzi ostatnia z wymienionych spraw. Mimo że w Elblągu trwa wymiana argumentów „za” lub „przeciw” zmianie województwa, może się okazać, że referendum w tej sprawie będzie nieważne. Problem dotyczy tego, czy taka sprawa może być w ogóle przedmiotem referendum lokalnego. Analiza przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym dostarcza przekonania, że inicjatorzy referendum mogli zbyt pochopnie zdecydować się na przeprowadzenie referendum. Czy to oznacza, że określona pod koniec lat 90. przynależność Elbląga do Warmii i Mazur nie może już zostać zmieniona? A może inicjatorzy chcąc zrealizować swój plan powinni wykorzystać inne instrumenty?
      
       Przynależność gmin do województw określa ustawa
       Mowa tu oczywiście o ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. W załączniku do tego aktu prawnego wymienione są wszystkie województwa wraz z przyporządkowanymi do siebie gminami. Oczywiście w aktualnym stanie prawnym Miasto Elbląg włączone jest w skład województwa warmińsko-mazurskiego. Co w przypadku gdyby mieszkańcy Elbląga opowiedzieli się za odłączeniem od województwa ze stolicą w Olsztynie? Otóż wtedy rozstrzygnięcie referendum byłoby sprzeczne z prawem, ponieważ decyzja mieszkańców łamałaby zapisu ustawy. Zaistnienie przesłanki sprzeczności rozstrzygnięcia referendalnego z prawem ma swoje konsekwencje. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym jedną z podstawowych przesłanek podjęcia przez radę gminy (miasta) uchwały o przeprowadzeniu referendum jest to, że nie prowadzi ono do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.
      
       Zmiana województwa a przedmiot referendum
       Przedmiot referendum lokalnego w ogólny sposób został określony w konstytucji. Ustawa o referendum lokalnym precyzuje to zagadnienie. W art. 2 tej ustawy czytamy, że oprócz odwołania organów gminy oraz samoopodatkowania w referendum gminnym można głosować co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy oraz w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę. Przynależność do określonego województwa nie mieści się w pierwszej ze wskazanych grup. Wynika to z tego, że kwestia zmiany województwa nie należny do zadań i kompetencji ani Prezydenta Miasta Elbląga ani Rady Miejskiej w Elblągu. Zgodnie z treścią 5a ustawy z dnia o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa to Rada Ministrów, w drodze rozporządzeń, dokonuje zmian granic województw.
       A może zmiana województwa mieści się w innych istotnych sprawach, dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących tę wspólnotę? Tu też trzeba odpowiedzieć negatywnie. Zmiana województwa jest z całą pewnością istotną sprawą. Dotyczy też społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi. Więzi te muszą jednak łączyć tę wspólnotę. Zmiana przez Elbląg województwa warmińsko-mazurskiego na województwo pomorskie dotyczy nie tylko więzi łączących mieszkańców tego miasta. Tak naprawdę dotyczy więzi łączących wszystkich mieszkańców województwa warmińsko-mazurskiego jak i pomorskiego, ponieważ powoduje zmiany wpływające na te podmioty. Z uwagi, że ustawodawca przewidział oprócz referendum gminnego również referenda na pozostałych dwóch szczeblach jednostek samorządowych (powiaty i województwa), jeśli już miałoby zostać przeprowadzone referendum w sprawie zmiany województwa przez Elbląg, to powinno być to referendum wojewódzkie przeprowadzone zarównani na Warmii i Mazurach jak i na Pomorzu.
      
       Położenie Elbląga oraz sytuacje, w których można zmieniać granice województw
       Z racjonalnego punktu widzenia organizacji referendum w Elblągu nie sprzyja nawet geografia. Miasto Elbląg nie graniczy bezpośrednio z województwem pomorskim. Z województwem ze stolicą w Gdańsku graniczy za to powiat elbląski. Z perspektywy prawnej te dwa podmioty są w pełni autonomiczne i niezależne od siebie. Co w przypadku gdyby mieszkańcy Miasta Elbląga chcieli przyłączenia do Pomorza, a mieszkańcy powiatu elbląskiego pozostania w strukturach województwa warmińsko-mazurskiego? Czy Miasto Elbląg byłoby wtedy enklawą województwa pomorskiego wewnątrz Warmii i Mazur?
       Pomijając przytoczone powyżej argumenty pozostaje jeszcze jedna kwestia. Zgodnie z treścią art. 5a ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, dokonuje zmian granic województw związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem lub znoszeniem powiatów. Aktualnie żadna z tych okoliczności nie występuje i trudno sobie wyobrazić, aby w stosunku do Miasta Elbląga miała kiedykolwiek zastosowanie.
      
       Co o zmianie województwa przez Elbląg mówi rząd
       Na naszą prośbę w sprawie elbląskiego referendum wypowiedziało się Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji. W stanowisku rzecznika prasowego MAiC Artura Koziołka potwierdzono wszystkie wątpliwości co do racjonalności przeprowadzenia tego referendum, na które wskazaliśmy. Jednocześnie rzecznik prasowy MAiC wskazał, że obecnie w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji nie prowadzi się działań dotyczących generalnych korekt w zasadniczym podziale terytorialnym państwa.
      
       Czy Elbląg jest „skazany” na województwo warmińsko-mazurskie?
       Oczywiście, że nie. Problem polega na tym, że próbuje się osiągnąć cel za pomocą instrumentu, który tego nie gwarantuje. Najważniejszą w sprawie przynależności Elbląga do jednego z sąsiadujących województw jest kwestia przywołana na samym początku. W polskim systemie prawa przynależność gmin do województw została określona ustawą. Mając na uwadze, że w sytuacji Elbląga nie może mieć zastosowania przepis o zmianie granic województw przez Radę Ministrów, przyłączenie tego miasta do Pomorza zrealizowane może być jedynie przez zmianę ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Jeśli mieszkańcy Elbląga są zdeterminowani, to powinni działać na rzecz nowelizacji przywołanej ustawy i włączenia swojego miasta (wraz z ościennymi gminami) do Pomorza. Po pierwsze powinni znaleźć podmiot, który może zainicjować proces legislacyjny. Zgodnie z obowiązującą konstytucją może to być grupa posłów, Senat, Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej, Rada Ministrów lub grupa co najmniej 100 000 obywateli. Jeśli ten etap zostanie pomyślnie zakończony, to wtedy do zaproponowanej zmiany trzeba będzie przekonać wystarczającą większość posłów i senatorów. W zasadzie mieszkańcy Elbląga, przykładem innych branż, które promują wprowadzenie określonych zmian w prawie, powinni lobbować za zmianą granic województwa pomorskiego i warmińsko-mazurskiego. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby taką rolę pełnili parlamentarzyści z tego miasta.
      
       Co dalej?
       Podsumowując wskazane okoliczności należy stwierdzić, że referendum lokalne nie jest instrumentem właściwym w sprawie zmiany województwa przez Elbląg. Wydaje się, że gdy inicjatorom referendum uda się zebrać wystarczającą liczbę podpisów wspierających inicjatywę to i tak Rada Miejska w Elblągu może podjąć uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców z uwagi na omówioną wcześniej przesłankę rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. Rada nie będzie też mogła zdecydować o ewentualnym przeprowadzeniu referendum jedynie w przedmiocie rozwiązania straży miejskiej. Zgodnie z ustawą referendalną organ stanowiący jest związany treścią wniosku o przeprowadzenie referendum i nie może wprowadzać do niego żadnych zmian. Rada Miejska oczywiście może również, nie zważając na poważne wątpliwości prawne, podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum. Wtedy analizowaną kwestią ostatecznie zająć się może sąd decydując o ważności referendum. Gdyby na tym etapie okazało się, że referendum jest nieważne miasto straciłoby znaczną kwotę pieniędzy związaną z organizacją głosowania.
       Może się również zdarzyć tak, że Rada Miejska zgodzi się na referendum a żaden sąd nie będzie się zajmował sprawą. Co wtedy gdy referendum okaże się ważne i większość mieszkańców opowie się za zmianą województwa? Odpowiedź na to pytanie znajduje się w ustawie referendalnej. Zgodnie z art. 65 tego aktu prawnego jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Co to oznacza? Otóż Prezydent Elbląga i Rada Miejska powinni podjąć działania zmierzające do zmiany granic województw. Jak to osiągną? I tu wracamy na początek. I tak będzie potrzebna zmiana ustawy o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Tym samym przeprowadzenie referendum z racji na znaczne koszty może się nie opłacać. Taniej przecież przystąpić do lobbowania na rzecz zmian w przepisach prawa, wcześniej poznając stanowisko mieszkańców Elbląga jak również gmin ościennych np. w drodze konsultacji społecznych.
       Życie może przynieść jeszcze inne rozwiązania, które spowodują, że przedstawione wątpliwości nie będą analizowane. Po pierwsze, inicjatorowi może się nie udać zebrać wystarczającej liczby podpisów gwarantującej przekazanie wniosku w sprawie przeprowadzenia referendum Radzie Miejskiej. Po drugie, nawet gdy referendum się odbędzie, może nie być ważne z powodu niskiej frekwencji (poniżej 30 procent). I po trzecie, nawet jeżeli referendum będzie ważne mieszkańcy mogą się wypowiedzieć za pozostaniem Elbląga w strukturach województwa warmińsko-mazurskiego.
      
       Źródło: referendumlokalne.pl